Основные направления совершенствования Госпрограммы на 2013-2020 годы (доклад Ушачева И.Г.)

Уважаемые коллеги!

Как известно, в настоящее время Минсельхозом подготовлен проект Национального доклада по реализации Государственной программы развития сельского хозяйства за 2013 год, который будет обсуждаться на Общественном совете Минсельхоза и представлен Правительству. Все мы, я имею в виду ученые, союзы и ассоциации, принимали участие в его подготовке.

В связи с этим в своем выступлении я хотел бы остановиться на двух вопросах:

1. о нашей оценке основных результатов функционирования АПК в 2013 г.;

2. предложениях по совершенствованию и корректировке Госпрограммы.

Первый год реализации Государственной программы проходил в сложных макроэкономических условиях, вызванных главным образом процессами, происходящими в мировой экономике, последствиями неблагоприятного по погодным условиям 2012 года. Это потребовало изыскания дополнительных финансовых ресурсов в объеме 42 млрд. руб. для поддержки сельского хозяйства в 2013г.

По большинству основных индикаторов Государственной программы в 2013г. достигнуты их прогнозные значения или они оказались близкими к установленным в ней параметрам.

Слайд 2

Так, индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий по отношению к предыдущему году составил 6,2% при целевом показателе 2,2%, в т.ч. по растениеводству – более 12% и по животноводству – 0,5%.

Следует иметь в виду, что полученный в 2013г. прирост продукции сельского хозяйства в основном обеспечил лишь компенсацию ее падения в предыдущем, т.е. 2012 г. к 2011 г. Индекс производства пищевых продуктов был близок к целевому показателю (3,0%) и составил 2,9%.

Рентабельность сельхозорганизаций составила 9,3%, что ниже целевого показателя и фактического результата за 2012 г., а без субсидий финансовый результат по всей хозяйственной деятельности оказался отрицательным – убыточность минус 1,7%.

Что касается индекса физического объема инвестиций в основной капитал сельского хозяйства, то, по предварительным данным, Росстата за год вместо запланированного роста на 4%, произошло снижение на 4%.

И наконец, среднемесячная заработная плата, по оценке Минсельхоза, составила 16,4 тысяч рублей, что на 16% выше целевого показателя.

Если говорить о рынке продовольствия, то доля отечественной продукции в структуре ее потребления населением практически не изменилась и оказалась на уровне 66%. При этом объем импорта продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья достиг в 2013 г. наиболее высокого уровня за все предшествовавшие годы – 43,1 млрд долл. США. На его увеличение основное влияние оказал рост импортных цен, правда, в части молочной продукции возросли и его физические объемы – почти на 11%.

Давая оценку уровня реализации отдельных подпрограмм, следует отметить, что результаты реализации подпрограммы «Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства» в целом следует считать положительными. Наметилась тенденция к восстановлению посевных площадей. Валовой сбор зерна составил 92,4 млн. т, был на 7,1% выше, чем в среднем за предшествующие 5 лет. Существенно вырос валовой сбор семян подсолнечника, рапса, плодово-ягодных культур. Пороговые значения продовольственной независимости по основным продуктам растениеводства уже достигнуты.

Слайд 3

В то же время если многие количественные показатели реализации Государственной программы в 2013г. в растениеводстве являются позитивными, то экономическое положение сельскохозяйственных товаропроизводителей ухудшается, усиливается давление импорта на внутренний рынок, снижается производство основных пищевых продуктов из растительного сырья.

В области животноводства в 2013 г. сохранялись высокие темпы наращивания производства мяса свиней и птицы, однако, к концу года существенно снизились темпы увеличения их поголовья, что является угрозой существенного снижения прироста продукции в последующие годы. Как и в предыдущие годы, продолжается сокращение поголовья и производства мяса крупного рогатого скота, что приведет к сокращению производства как мяса, так теперь и молока.

В результате удельный вес отечественной животноводческой продукции остается ниже значений, определенных Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации: по молоку – 76,6 против 90%, по мясу – 77,5% против 85%.

Слайд 4

В целом, несмотря на выполнение большинства заданий Государственной программы по развитию животноводства, ситуация в этой подотрасли остается сложной, возрастают риски и угрозы стагнации производства и усиления импорта на внутренний рынок страны.

Следует отметить, что основные показатели ФЦП «Социальное развитие села до 2013 года» в отчетном году были достигнуты, правда, с учетом их существенного сокращения против первоначально предусмотренных Госпрограммой.

Из 12 целевых показателей программы «Плодородия» плановые значения были достигнуты по 6-ми. В то же время вызывает серьезную тревогу усиление деградационных процессов и ухудшение качественного состояния сельскохозяйственных угодий. Снижается содержание гумуса в почве, увеличивается площадь, подверженных водной и ветровой эрозией, засолению, переувлажнению.

Несмотря на положительные результаты по ряду направлений, достигнутые в 2013 году, сохраняются системные риски и угрозы устойчивого развития АПК.

Теперь о корректировке и совершенствовании Госпрограммы.

Следует учитывать, что внутренние системные риски усиливаются по причине двух важнейших внешних факторов: это функционирование России в ВТО и преобразование с 2015 года Таможенного союза в Евразийский экономический союз.

В связи с этим в качестве основных направлений совершенствования Госпрограммы на 2013-2020 годы следует остановиться на следующих:

Слайд 5

• развитие приоритетных отраслей сельского хозяйства;

• укрепление материально-технической базы сельского хозяйства;

•  повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей;

• развитие сельской кооперации;

• устойчивое развитие сельских территорий.

  Слайд 6

  Учитывая, что зерновое хозяйство является системообразующим для нашей отрасли, целесообразно разработать специальную целевую программу «Зерно», в которой сосредоточить весь комплекс мер, необходимых для устойчивого развития зернового хозяйства, его инфраструктуры, глубокой переработки зерна.

  Следующая не менее важная программа – это программа развития молочного скотоводства для достижения к 2020 году хотя бы порогового значения Доктрины продовольственной безопасности, т.е. потребления на душу населения 320-340 кг молока преимущественно за счет отечественного производства. Я надеюсь, более подробно об этой программе скажет председатель Национального союза производителей молока Андрей Львович Даниленко.

  В целях дальнейшего развития свиноводства и птицеводства необходимо продолжить субсидирование процентной ставки по кредитам, привлеченным на строительство, реконструкцию и модернизацию объектов птицеводства и свиноводства как по уже реализуемым проектам, так и планируемым на будущее.

  Вторым важнейшим направлением совершенствования Госпрограммы, как уже указывалось, является развитие материально-технической базы.

  Слайд 7

  Необходимо предоставлять субсидии не только производителям сельскохозяйственной техники, но и, прежде всего, сельскохозяйственным товаропроизводителям, поскольку нынешний механизм поддержки оказался малоэффективным – производители сельхозтехники освоили менее четверти выделенных им средств (или менее 500 млн рублей из 2-х выделенных миллиардов).

  При этом приобретение тракторов сельскохозяйственными товаропроизводителями в 2013 году сократилось по сравнению с 2012 г. на 24%, зерноуборочных комбайнов – на 12%, кормоуборочных комбайнов - на 40%. Одновременно, на наш взгляд, следует настаивать на разработке ФЦП «Развитие отечественного сельскохозяйственного машиностроения», правда, сейчас принимаются отдельные решения, в частности, по зерноуборочным комбайнам, однако, это не решает проблему формирования технико-технологической базы для инновационного и конкурентоспособного агропромышленного комплекса.

  Немного отвлекусь от наших дней, когда схожая ситуация с машиностроением возникла в России в 1921 году, то Декретом Советов Народных Комиссаров было принято решение признать необходимым создание сельскохозяйственного машиностроения делом чрезвычайной государственной важности. Было поручено Высшему Совету Народного Хозяйства, руководствуясь заданиями Народного Комиссариата Земледелия (в наше время – это Минсельхоз России), в месячный срок определить типы сельскохозяйственных машин, подлежащих к изготовлению, и потребность в них, а также разработать в срочном порядке Генеральный план организации сельскохозяйственного машиностроения по принципу массового производства. Мы же об этой проблеме ведем разговоры более 20 лет, а ситуация лишь усложняется.

  В свою очередь создание конкурентоспособного агропромышленного комплекса требует существенных инвестиций в модернизацию производства, которых пока крайне недостаточно. В результате медленными остаются темпы обновления техники: по тракторам они составили 3,3%, зерноуборочным комбайнам – 4,9%, кормоуборочным комбайнам – 4,7%.

  Слайд 8

  Другая проблема, но непосредственно связанная с привлечением в отрасль инвестиций – повышение доходности сельхозтоваропроизводителей. Дело в том, что рост цен на материально технические ресурсы обгоняет возможности сельскохозяйственных производителей для повышения эффективности их использования. Приведу только один пример. Наверное, никто не будет оспаривать, что Белгородская область является передовиком по освоению инновационных технологий и повышению эффективности использования ресурсов. Тем не менее, рентабельность по всей хозяйственной деятельности сельскохозяйственных организаций этой области без субсидий оказалась нулевой, а с учетом субсидий – лишь 9%.

  Пример Белгородской области отражает ситуацию в целом по сельскому хозяйству, когда рентабельность в среднем по стране тоже составила 9%, а без субсидий, т.е. на рынке, была убыточной – минус 1,7 %. По нашим расчетам, такая тенденция, если не принять кардинальные меры, сохранится и на последующие годы.

  Действующий экономический механизм загоняет сельскохозяйственных товаропроизводителей в тупик: по нашим оценкам, кредиторская задолженность сельскохозяйственных организаций превысила 2 трлн руб., что на треть больше стоимости производимой продукции и составляет более чем 1,3 млн руб. на каждого работника.

  В связи со сложившейся высокой закредитованностью и угрозой банкротства значительной части сельскохозяйственных товаропроизводителей следует рассмотреть возможность проведения реструктуризации их долговых обязательств с частичным списанием просроченной задолженности по займам и кредитам.

  Что касается совершенствования механизма кредитования, то считаем, что Россельхозбанк должен работать не как обычный коммерческий банк (пусть и со 100% государственным капиталом), а заработать реально как институт развития АПК, имея в виду предоставление через него инвестиционных кредитов по специальным низким процентным ставкам.

  Говоря о механизмах повышения доходности сельхозтоваропроизводителей, на наш взгляд, прежде всего, следует развивать механизм оказания несвязанной поддержки и распространить его не только в растениеводстве, но и в животноводстве, имея в виду введение субсидий на 1 условную голову скота, хотя бы в порядке эксперимента.

  Эта мера позволила бы преодолеть тенденцию падения поголовья крупного рогатого скота, что позволит поддержать производство молока, а также будет стимулировать развитие других подотраслей животноводства, таких как свино-, овце- и птицеводство.

  Имея в виду долгосрочную перспективу, следует учитывать, что выплаты на 1 голову скота относятся к «зеленой» корзине и не будут подлежать ограничению в отличие от субсидий на 1 кг реализованного молока.

  Замечу, что «желтая» корзина к 2018 году должна быть сокращена в более чем в 2 раза.

  Кроме того, в части поддержания доходности сельхозтоваропроизводителей и ценовой стабильности на агропродовольственном рынке целесообразно применение системы так называемых минимальных гарантированных цен на реализуемую ими продукцию. Имеется в виду, что мы должны от периодически объявляемых закупочных интервенций, проводимым биржевым способом, перейти к постоянно действующей системе закупок сельскохозяйственной продукции по заранее объявленным минимальным ценам. Так, в США используется механизм залогового кредитования, когда государство берет на себя обязательство приобрести урожай фермеров по заранее объявленным ценам, которые составляют примерно 85% от фактической рыночной цены за предыдущий период. Такой механизм используется там для 15 основных видов растениеводческой продукции и молока, а не только по зерну, как у нас.

  В сфере страхования в растениеводстве, учитывая погодные риски, целесообразно рассмотреть вопросы о:

• включении в программу страхования урожая с государственной поддержкой страхования рисков наряду с катастрофическими рисками недобора урожая;

• изменении порядка образования страховых резервов для сельского хозяйства, отделив соответствующие средства от средств по другим учетным группам страховой деятельности компаний, переходе от одногодичного цикла формирования резервов к накопительному путем передачи неиспользованной в текущем году страховой премии на следующий год.

Интересен зарубежный опыт стабилизации доходов фермеров при природных и экономических катаклизмах, когда государство выплачивает производителям компенсацию в зависимости от уровня падения их доходов: так, при сокращении рентабельности на 60%, компенсация составляет до 70% недополученной прибыли.

Важнейшим фактором повышения доходности сельхозтоваропроизводителей является развитие сельхозкооперации, поэтому мы считаем необходимым включить в Государственную программу уже подготовленную ведомственную целевую программу по развитию сельскохозяйственной кооперации, которая обеспечивала бы доступ сельскохозяйственным товаропроизводителям на рынок, повышение их доли в конечной цене продукции и в целом доходности производства.

Слайд 9

Еще одна, системная проблема, которая должна была бы стать первостепенной. Это социальное развитие села. Достаточно сказать, что сельское хозяйство, наряду только с текстильной промышленностью, по уровню оплаты труда занимают последние 2 места среди всех сфер экономики страны.

Заработная плата в отрасли едва превышает половину среднероссийской (53%), хотя занятость работников в течение года на 6-7% выше, чем по экономике в целом. У 2/5 работающих в сельскохозяйственных организациях заработная плата ниже прожиточного минимума трудоспособного населения, у 3,6% - ниже МРОТ. Без преувеличения можно сказать, что российская бедность локализуется на сельских территориях.

В связи с этим, по результатам проводимого нами мониторинга, 30 % жителей села, в том числе половина среди молодежи, намериваются уехать из деревни.

Несмотря на то, что у нас в стране утверждено большое количество государственных программ, касающихся социального блока (образование, здравоохранение), в них мероприятия, реализуемые в сельской местности, не выделены. Во многом поэтому положительных результатов от них пока не наблюдается.

В связи с этим устойчивое развитие сельских территорий необходимо включить в число приоритетов долгосрочного социально-экономического развития России и закрепить это законодательно, разработав и приняв федеральный закон «Об устойчивом развитии сельских территорий».

Такая возможность сейчас появляется в связи с тем, что в ближайшие месяцы эта проблема будет включена в повестку Государственного совета Российской Федерации, и работа по подготовке уже начата под руководством губернатора Тамбовской области Олега Ивановича Бетина. Включение этих предложений в Национальный доклад позволит зафиксировать их и в решении Государственного совета.

Слайд 10

В целом мы считаем правильным постановку вопроса в Национальном докладе о том, что с учетом сложившегося положения с выполнением задач, стоящих перед сельским хозяйством, необходимо настаивать на изыскании финансовых ресурсов для государственной поддержки агропромышленного комплекса на 2014-2015 гг. в размерах, не менее выделенных в 2013г. (с учетом прогнозируемой инфляции). Это не менее 210 млрд. руб. против 170 млрд руб., заложенных на 2014 г. в Государственной программе. Это самое минимальное, необходимое для того, чтобы только удержать сложившийся уровень производства.

Что же касается его развития, то размер поддержки должен быть значительно выше. Если мы прогнозируем сохранение сложившихся темпов роста в пределах 1%, то этих средств может быть и достаточно, но если мы хотим обеспечить 3-4% роста, то необходим объем федеральной поддержки около 300 млрд. руб., подчеркиваю – федеральной.

В то же время финансирование Госпрограммы, согласно принятым решениям, сокращается против изначально утвержденного объема на 4% в 2014 г. (без учета резерва в размере 14,3 млрд. руб.), на 5,6% - в 2015 г. и на 11,4% - в 2016 г. Однако, если сравнивать финансирование Госпрограммы, запланированное на 2014 год с его фактическим уровнем в 2013 году (т.е. с учетом дополнительно выделенных 42 млрд. руб.), то оно сокращается на 13,9%.

Дело в том, что в условиях слабо регулируемого рынка сложившиеся диспропорции настолько велики, что самостоятельно сельское хозяйство за счет внутренних ресурсов преодолеть их неспособно. Речь идет о разработке новых подходов к аграрной политике, ее экономическому механизму в условиях региональной и глобальной интеграции.

Уважаемые коллеги! Я надеюсь, что вы в своих выступлениях также выскажите предложения по корректировке Государственной программы, и это позволит нам совместно с РСПП довести нашу позицию до руководства страны и таким образом содействовать созданию условий для динамичного развития аграрного сектора.

Слайд 11

Благодарю за внимание!