ГНУ Всероссийский научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства Россельхозакадемии
+7 (495) 195-60-16




СОВЕРШЕНСТВОВАТЬ СИСТЕМУ УПРАВЛЕНИЯ

ЛЕСНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

 

М.Д. Гиряев, доктор сельскохозяйственных наук, заместитель руководителя Федерального агентства лесного хозяйства,

В.И. Кеникстул, кандидат экономических наук, заведующий отделом,

В.П. Глебов, кандидат сельскохозяйственных наук, ведущий научный сотрудник

(Всероссийский НИИ экономики сельского хозяйства)

 

Журнал «АПК: экономика, управление», № 5, 2009

 

 

лесное хозяйство, Лесной кодекс Российской Федерации и его основные новые принципы, полномочия федеральных и региональных органов власти в структуре управления лесами, эффективность охраны, защиты и восстановление лесов

 

forestry, Forest code of the Russian Federation and its new basic principles, authority of federal and regional organs of power within the structure of forest management, efficiency of guarding, protecting and restoring of forests

 

В Российской Федерации леса занимают 1,18 млрд га, что составляет 69% территории страны и 22% площади всех лесов мира. Общий запас древесины в отечественных лесах достигает 82 млрд. м3, из которых более половины (54%) сосредоточены в спелых и перестойных древостоях. Ежегодный средний прирост запаса древесины приближается к 945 млн. м3, а возможный ежегодный объем ее заготовки за счет всех видов рубок (расчетная лесосека) – 635 млн. м³. Однако богатейшие ресурсы используются менее чем на четверть – на 23%. По объемам заготавливаемой древесины Россия уступает США, Канаде и Бразилии.

Лесное хозяйство – специфическая отрасль экономики. Основная цель ее – обеспечение устойчивого управления лесами, эффективного их использования при сохранении биологического разнообразия и повышении экологического и ресурсного потенциала.

Этим целям служит вступивший в силу с 1 января 2007 г. Лесной кодекс Российской Федерации, который устанавливает ряд новых принципов управления лесным хозяйством. Наиболее значимыми из них являются:

недопустимость использования лесов органами государственной власти и местного самоуправления;

недопустимость выполнения мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов органами управления лесным хозяйством (разделение управленческих и хозяйственных функций на основе подрядного способа осуществления указанных работ при конкурсном размещении государственных и муниципальных заказов);

передача значительной части полномочий федеральных органов в области лесных отношений в субъекты Федерации и сохранение за федеральными службами государственной власти ограниченных полномочий;

изменение принципов подразделения лесов по целевому назначению;

значительное расширение перечня видов использования лесов (для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов – дорог, трубопроводов, линий электропередачи, линий связи и т.п.; выполнения работ по геологическому изучению недр и разработке месторождений полезных ископаемых; для строительства и эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений и специализированных портов; для переработки древесины и иных лесных ресурсов; для создания лесных плантаций и их эксплуатации; для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных и лекарственных растений и т.д.);

переход исключительно к договорной форме предоставления прав использования лесов, долгосрочной аренде лесных участков (более 10 лет) и отказ от предоставления прав краткосрочного (до 1 года) использования лесов в целях, не связанных с заготовкой древесины;

введение аукционной формы предоставления права на заключение договора аренды лесного участка или купли-продажи лесных насаждений (отказ от конкурсной формы);

создание новых территориальных единиц управления лесным хозяйством – лесничеств и лесопарков;

переход к декларированию использования лесов на арендованных лесных участках вместо ежегодного получения разрешительного документа;

возложение на всех арендаторов обязанностей по выполнению профилактических противопожарных мероприятий на арендованных лесных участках, а на арендаторов, использующих леса для заготовки древесины, – еще и обязанностей по лесовосстановлению;

внедрение новой системы планирования, основанной на разработке соответствующих заданий в субъектах Федерации, регламентов лесничеств и лесопарков, проектов освоения лесов на арендованных участках;

введение государственной инвентаризации лесов как инструмента контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов;

введение государственного лесного реестра вместо ранее существовавшей системы государственного учета лесного фонда и лесного кадастра и др.

В течение 2007 г. проведена коренная реформа всей системы управления лесным хозяйством.

За федеральными органами государственной власти оставлены ограниченные полномочия по нормативно-правовому регулированию лесных отношений, распределению субвенций из федерального бюджета на ведение лесного хозяйства по субъектам Российской Федерации, контролю за их расходованием. Кроме того, в их обязанности входят контроль и надзор за реализацией переданных полномочий в субъектах Федерации, лесное семеноводство, лесопатологический мониторинг, государственная инвентаризация лесов, государственный пожарный надзор, федеральные органы будут исполнять полномочия по ведению лесного хозяйства на территории тех субъектов Федерации, которым указанные полномочия не переданы, а также на особо охраняемых природных территориях федерального значения и в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности и др.

Субъектов Федерации приобрели теперь право:

во-первых, предоставлять лесные участки на землях лесного фонда в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование; заключать договоры купли-продажи лесных насаждений, организовывать и проводить лесные аукционы;

во-вторых, выдавать разрешения на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда.

Эти государственные органы должны обеспечивать:

организацию использования лесов, их охрану (в том числе тушение лесных пожаров), защиту (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводство (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда;

ведение государственного лесного реестра в отношении всех лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации;

контроль и надзор за состоянием, использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов (государственный лесной контроль).

Указанные полномочия переданы всем субъектам Российской Федерации, за исключением Московской области, где их осуществляет Рослесхоз через свой территориальный орган – Управление лесного хозяйства по Московской области и г. Москве.

В соответствии с требованиями нового лесного законодательства и принятыми решениями Правительства Российской Федерации в тех субъектах, которым переданы полномочия в области лесных отношений, созданы региональные органы управления лесным хозяйством (см. схему).

Следует признать, что ликвидация самостоятельного управления лесами более чем в трети субъектов федерации негативно влияет на качество исполнения возложенных полномочий. В связи с этим Федеральное агентство лесного хозяйства настойчиво отстаивает свою точку зрения – необходимо восстановить самостоятельные единицы управления лесным хозяйством во всех субъектах.

В 2007 г. завершены реорганизация 2320 лесхозов и передача их как имущественных комплексов в собственность субъектов России. На их базе созданы новые управленческие (1481 лесничество и 2 лесопарка) и хозяйственные (более 1000) структуры различных организационно-правовых форм. Кроме того, к субъектам федерации перешли 24 филиала ФГУ «Авиалесоохрана» и 6 иных специализированных организаций. Общая численность персонала во всех переданных организациях, включая лесхозы, составила около 192 тыс. человек, а общая стоимость производственных фондов – более 34 млрд. руб.

Во всех субъектах (кроме Московской области) созданы структурные подразделения (отделы) центрального аппарата органов управления лесным хозяйством, осуществляющие функции государственного лесного контроля и надзора, утвержден штат лесных инспекторов в лесничествах.

Таким образом, реформа способствовала появлению предпосылок для усиления государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов. Однако по сравнению с периодом до 2005 г. эти возможности пока реализуются плохо, что во многом объясняется появлением в результате преобразований некоего конгломерата, состоящего из многих федеральных органов государственной власти, наделенных различными полномочиями в сфере лесных отношений, а также не подведомственных им региональных структур. Фактически оказалась безвозвратно утраченной вертикаль управления федеральной собственностью, какую представляют собой леса. Значительная часть этой собственности – основные фонды бывших лесхозов, переданные субъектам федерации – разделена между вновь созданными на базе лесхозов лесничествами и лесопарками, с одной стороны, и хозяйствующими структурами, с другой, причем в руках последних, являющихся, как правило, коммерческими организациями, оказалась большая её часть.

Реформа лесного законодательства и лесного хозяйства преследовала несколько целей, в том числе: повышение доходов федерального бюджета за счет увеличения интенсивности использования лесов; сокращение ущерба от гибели лесов и незаконных рубок за счет усиления охраны; снижение расходов федерального бюджета на охрану, защиту и воспроизводство лесов, поскольку их существенная часть перейдет на арендаторов и бюджеты субъектов федерации; достижение окупаемости расходов федерального бюджета (должно быть достигнуто превышение доходов над расходами); повышение качества работ по охране, защите, воспроизводству лесов благодаря переходу к подрядному способу их выполнения на основе конкурсного размещения госзаказа.

Удалось ли достичь поставленных целей?

В использовании лесов с 2005 г. произошли существенные неоднозначные изменения. Сдано в аренду до передачи полномочий 114,1 млн га (2006 г.), после передачи – около 130 млн га (2008 г.). Заготовка древесины составляла 161, 8 млн м3 в 2006 г. и достигла 166,3 млн м3 в 2008 г.

Аренда лесов для заготовки древесины продолжает увеличиваться нарастающими темпами: на 4-10% в год по площади лесов и на 6-19% – по разрешенному ежегодному объему рубки. Объем фактически заготовленной арендаторами древесины также растет ежегодно на 4-6%. Однако общий объем заготовки древесины (по договорам аренды и договорам купли-продажи) в 2008 г. существенно уменьшился – на 12%. Это произошло из-за сокращения реализации древесины по договорам купли-продажи (заготовка древесины со сроками до 1 года), в первую очередь бывшим лесхозам. Особенно настораживает происходящее снижение степени использования арендаторами предоставленных им ресурсов. Если в 2006 г. арендаторы заготавливали 62% разрешенного объема древесины, то в 2007 г. – 60, а в 2008 г. – уже 54. Это свидетельствует о нерациональном использовании лесов, ведет к накоплению малоценных древостоев.

Главная причина создавшегося положения – формирование (проектирование) и предоставление лесных участков в аренду без учета производственных мощностей у потенциальных арендаторов, фактическое отсутствие конкуренции, низкая арендная плата. В 2008 г., например, при среднем разрешенном объеме заготовки древесины на одном арендованном лесном участке в год 34,8 тыс. м3 фактически было заготовлено лишь 18,6 тыс. м3, остальные 16,2 тыс. м3 не использованы. Арендаторы имеют возможность выбирать в рубку наиболее ценные и транспортно доступные древостои, а малоценные и требующие затрат оставляют на строительство лесовозных дорог. Какие-либо меры ответственности за нерациональное использование лесных ресурсов законодательством не предусмотрены.

Об эффективности охраны лесов от пожаров также нельзя сказать однозначно (табл. 1). Если в 2007 г. по сравнению с предыдущим годом наблюдалось резкое сокращение ущерба (в 3 раза), то в 2008 г., наоборот, произошло значительно больше случаев возгораний, увеличились площади пожаров, вырос ущерб от них – более чем в 2 раза. Расчет на то, что значительная доля профилактических противопожарных мероприятий будет выполнена арендаторами, не оправдался, поскольку они не торопятся вкладывать средства в охрану лесов. В аренде находится более 16% всех площадей лесного фонда, однако доля арендаторов в общих расходах на охрану лесов в 2007 г. составила лишь 0,2%, а в 2008 г. – 5%.

 

1. Динамика эффективности охраны лесов от пожаров

 

 

Объем

до передачи

полномочий1

после передачи

полномочий

2005

2006

2007

2008

Количество пожаров, тыс. случаев

15,9

25,0

15,5

24,6

 

 

 

 

 

Площадь пожаров, млн га

0,74

1,27

0,85

2,4

 

 

 

 

 

Ущерб, млрд руб.

24,3

26,7

8,9

18,8

1 Здесь и далее в таблицах только субъекты Российской Федерации, которым с 2007 г. переданы полномочия в области лесных отношений.

Произошли заметные изменения и в охране лесов от нарушений лесного законодательства, которая осуществляется посредством государственного лесного контроля и надзора. В связи с увеличением численности государственных лесных инспекторов значительно увеличилось число обнаруженных нарушений, повысились выявляемость виновников и численность лиц, привлеченных к ответственности, выросли суммы возмещенного ущерба (табл. 2). Тем не менее продолжают существенно повышаться объем незаконных рубок (на 32-60% в год) и ущерб от нарушений лесного законодательства (на 34-96% в год). При этом доля возмещенного ущерба от общей его суммы в 2008 г. снизилась на 40%.

 

2. Динамика показателей охраны лесов от нарушений лесного

законодательства

 

 

Объем

до передачи

полномочий1

после передачи

полномочий

2005

2006

2007

2008

Количество обнаруженных нарушений, тыс. случаев

 

17,9

 

16,8

 

22,3

 

48,9

 

 

 

 

 

в том числе:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

выявлено нарушителей, %

53

53

52

70

 

 

 

 

 

привлечено к ответственности, %

38

29

38

86

 

 

 

 

 

Незаконные рубки, млн м3

0,70

0,76

1,0

1,6

 

 

 

 

 

Ущерб от нарушений, всего, млрд руб.

7,5

9,6

12,9

25,3

 

 

 

 

 

в том числе возмещено:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

млрд руб.

0,28

0,34

0,58

0,69

 

 

 

 

 

%

3,7

3,5

4,5

2,7

 

Доля арендаторов в общих расходах на защиту лесов в 2007 г. составляла лишь 1%, а в 2008 г. 26%. Однако средства были направлены не на борьбу с вредителями и болезнями леса, а на проведение главным образом сплошных санитарных рубок (79%), то есть на ликвидацию уже погибших насаждений при одновременной заготовке древесины. Непосредственно на локализацию и ликвидацию очагов повреждения лесов в 2008 г. израсходовано 94,2 млн. руб., из которых 98% – средства федерального бюджета и лишь 1% – субъектов федерации, 0,2% – арендаторов.

Воспроизводство лесов в соответствии с Лесным кодексом включает в себя восстановление, уход и лесное семеноводство. Наиболее надежный способ лесовосстановления – создание лесных культур посадкой сеянцев или саженцев древесных пород или посевом семян (искусственное лесовосстановление), а важнейшая мера ухода – специальные рубки в молодняках (в насаждениях до 20-летнего возраста).

Объем лесовосстановления после передачи полномочий субъектам федерации остался практически на уровне 2006 г. (табл. 3). Доля арендатора в общем объеме лесовосстановления в 2007 г. составляла 28%, в 2008 г. – 42%, тогда как вырублено ими соответственно 48 и 54% общего объема рубок.

 

3. Динамика воспроизводства лесов

 

 

Объем

до передачи

полномочий1

после передачи

полномочий

2005

2006

2007

2008

Лесовосстановление, всего, тыс. га

751,5

814,4

847,9

802,3

 

 

 

 

 

Заготовка семян древесных пород, всего, т

 

454,3

 

347,9

 

507,2

 

406,2

 

 

 

 

 

Расходы на воспроизводство лесов, млрд руб.

 

 

 

20,0

 

6,6

 

Заготовка, обработка, хранение, реализация, транспортировка и использование семян лесных растений относятся к деятельности по семеноводству. В соответствии с Лесным кодексом оно является федеральным полномочием, которое не передается органам государственной власти субъектов федерации. Следовательно, указанные органы не вправе заниматься данной деятельностью. Фактически это правовой вакуум, который был заложен лесным законодательством еще в 2006 г. и не устранен до настоящего времени, несмотря на неоднократные предложения со стороны учреждений лесного хозяйства. В результате органы государственной власти субъектов России по сути незаконно осуществляют заготовку лесных семян (в 2007 г. – 507,2 т, в 2008 г. – 406,2 т) и их использование для выращивания посадочного материала и лесовосстановления. Арендаторы заготавливают лишь 10% указанных объемов. Воспроизводство лесов относится к самым значительным статьям расходов лесного хозяйства: в 2007 г. на эти цели было затрачено 54%, в 2008 г. – 27% от их общей суммы.

В обязанности органов региональной государственной власти входит разработка и утверждение лесных планов и лесохозяйственных регламентов лесничеств и лесопарков. Начиная с 1 января 2009 г. использование, охрана, защита и воспроизводство лесов должны осуществляться только в соответствии с этими документами. Следует отметить, что к настоящему времени почти во всех субъектах федерации указанные планы и регламенты утверждены и вступили в действие.

Обобщающими показателями эффективности управления лесным хозяйством являются финансовые. Данные свидетельствуют, что общие расходы в этой отрасли после введения в действие Лесного кодекса и передачи полномочий субъектам Российской Федерации в 2007 г. существенно увеличились – на 40%, при этом рост затрат федерального бюджета достиг 67%, а внебюджетных источников вместе с бюджетами субъектов – 29%. В 2008 г. общие расходы на лесное хозяйство сократились на треть по сравнению с предыдущим годом. Однако вложения федерального бюджета в данную сферу продолжали расти (на 47%), при этом их доля в общих расходах выросла с 33% (2007 г.) до 71%, то есть более чем вдвое. А вот из внебюджетных источников и бюджетов регионов поступление средств уменьшилось более чем в 4 раза, составив всего 6% в общей сумме общих расходов.

Приходится констатировать, что арендаторы, осуществляющие заготовку древесины, недостаточно вкладывают средств в финансирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. Например, в 2007 г. при средней арендной плате за заготовку древесины 47,4 руб./м3 арендаторы расходовали на все лесоохранные и лесозащитные мероприятия в среднем 2,4 руб. в расчете на 1 м3 заготовленной древесины, а в 2008 г. – 20,5 руб.

И это при том, что арендаторы даже с учетом расходов на лесохозяйственные мероприятия платят за заготовку древесины в среднем на 18-51% меньше, чем лесопользователи, приобретающие ее по договорам купли-продажи.

Доходы от использования лесов в послереформенный период растут: в 2007 г. – на 9%, в 2008 г. – на 30. При этом поступления в бюджеты субъектов федерации растут более быстрыми темпами по сравнению с федеральным бюджетом. Окупаемость расходов федерального бюджета за счет полученных доходов от использования лесов не была достигнута ни в 2007 г., ни в 2008 г.: расходы превышали суммы дохода соответственно на 2,8 и 5,8 млрд руб.

Анализ показал, что в целом по России реформа лесного хозяйства дала возможность за прошедшие 2 года повысить доходы от использования лесов, но вместе с тем не позволила достичь большинства из поставленных целей.

Так, вместо снижения расходов федерального бюджета (за счет возложения их на арендаторов и бюджеты регионов) произошел их рост; не обеспечена окупаемость расходов федерального бюджета за счет получаемых доходов.

Вместо сокращения ущерба от нарушений лесного законодательства в целом и от незаконных рубок, в частности, продолжается его существенное увеличение.

Не достигнуто и значимого повышения качества работ по охране, защите, воспроизводству лесов.

Для устранения имеющихся недостатков и повышения эффективности управления лесным хозяйством, на наш взгляд, необходимо принять следующие меры.

Во-первых, законодательно ввести систему приемки работ по охране, защите, воспроизводству лесов, выполняемых подрядными организациями по государственным и муниципальным контрактам, а также арендаторами. Качество работ следует оценивать по двум-трем объективным показателям, по единым методикам, стимулируя его при окончательных расчетах и исполнителем;

во-вторых, разработать и реализовать комплекс мер по стимулированию эффективности использования лесов, качества выполнения работ по охране, защите и воспроизводству лесов. Этому будут способствовать как долевое участие государства в финансировании строительства арендаторами лесовозных дорог для освоения новых лесных массивов (предоставление безвозвратных субсидий, налоговых льгот, снижение арендной платы), так и введение материальной ответственности арендаторов за низкую эффективность использования лесов, несвоевременность и неудовлетворительное выполнение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов;

в-третьих, усилить охрану лесов путем увеличения численности государственных лесных инспекторов (довести ее до уровня 2004 г. – 83 тыс. человек); наделения их всеми средствами и правами, необходимыми для пресечения нарушений законодательства, в том числе транспортом, табельным оружием; повышения административной и уголовной ответственности за нарушения лесного законодательства и др.;

в-четвертых, создать самостоятельные органы управления лесным хозяйством во всех субъектах Российской Федерации;

в-пятых, организовать межрегиональные авиационные лесопожарные центры для обеспечения оперативного маневрирования силами и средствами пожаротушения;

в-шестых, законодательно передать органам государственной власти субъектов Российской Федерации части полномочий по лесному семеноводству, пожарному надзору в лесах, лесоустройству.

Реализация перечисленных предложений должна осуществляться путем внесения соответствующих изменений в лесное, административное, уголовное, налоговое и иное законодательство, разработки подзаконной нормативно-правовой и методической базы, выполнения комплекса управленческих и хозяйственных мероприятий органами государственной власти и лесничествами.


Приложеные файлы: Совершенствовать систему управления лесным хозяйством