ГНУ Всероссийский научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства Россельхозакадемии
+7 (495) 195-60-16




Журнал «АПК: экономика, управление», № 7, 2008

 

Совершенствовать экономическую вертикаль управления агропромышленным комплексом

 

В.И. КЕНИКСТУЛ, кандидат экономических наук, зав. отделом,

В.А. КОНСТАНТИНОВИЧ, научный сотрудник

 

сельское хозяйство, система управления, экономические процессы, региональные органы управления АПК, государственное управление и регулирование, аппарат управления, нормативная численность

 

agriculture, management system, economic processes, regional management organs of the AIC state control and regulation, management apparatus, standard quantity

 

 

В ходе реформ конца XX в. разрушилась государственная вертикаль управления, необходимые связи органов государственного и хозяйственного управления с производителями агропродукции, произошли перемены в целях, функциях, организационной структуре, а также в сферах информационного, кадрового и правового обеспечения АПК России.

Несмотря на очевидную необходимость отдельные функции государственного регулирования АПК не приведены в действие, часть – необоснованно рассредоточена между различными министерствами, ведомствами и соответствующими региональными структурами, что привело к подмене многих функций Минсельхоза России, прямому вмешательству в аграрные дела государственных органов, лишь отдаленно связанных с АПК.

Ныне политика государства в области управления сельским хозяйством лишена общей стратегии ее формирования, единого подхода к разработке и реализации «правил игры», системности предлагаемых решений. Интересы федерального центра, регионов и муниципальных образований в полной мере в сфере АПК не скоординированы, профессиональный уровень специалистов, особенно в муниципальных образованиях, не отвечает требованиям работы в рыночных условиях.

Основными причинами слабой управляемости экономическими процессами в АПК являются:

устранение государства от функций регулирования, особенно от воздействия на межотраслевые отношения и эквивалентность обмена между сельским хозяйством и промышленностью;

неадекватность фактически сложившейся системы управления требованиям рыночной экономики и региональной специфики;

отсутствие этапности в осуществлении преобразований в аграрном секторе, недооценка значимости социальных факторов на селе.

Замедление экономического роста, отсутствие условий для альтернативной занятости, исторически сложившийся низкий уровень развития социальной и инженерной инфраструктуры обусловили обострение социальных проблем села. Приобретает угрожающие размеры обезземеливание части крестьянства, самоликвидировались сотни поселений. Почти повсеместно исчезли ранее существовавшие так называемые колхозные рынки, где продавалась продукция сельхозтоваропроизводителями по доступным ценам без многочисленных посредников.

Идет процесс отстранения непосредственных товаропроизводителей от формирования торговой инфраструктуры в условиях пассивности государства в ее создании. В результате частный посреднический и торговый капитал, зачастую иностранный, становится основным оператором в этой сфере, диктующим цены на оптовом и розничном рынках.

Сложившаяся ситуация требует перехода АПК и экономики в целом на модель управления «обгоняющего типа», чтобы в условиях глобализации рынка, изменения экономических отношений при вступлении России в ВТО остаться не только независимыми в продовольственном отношении, но и конкурентоспособными. К сожалению, пока этого не происходит.

В целом состояние системы управления агропромышленным комплексом таково, что она не может конкурировать с зарубежной. Этому есть объективные причины, прежде всего то, что АПК не является единой организационно-экономической вертикальной структурой, сконструированной для работы в условиях рынка.

По переписи 2006 г. в сельской местности проживают более 38 млн человек, функционируют около 27 тыс. предприятий разных форм собственности, 257 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, миллионы личных подворий. Создать в этих условиях нормально действующую систему управления и так достаточно трудно (до перестройки в стране было всего 28,3 тыс. предприятий), а постоянные реорганизации еще больше осложняют дело.

В настоящее время в Минсельхозе России работают около 700 государственных служащих, в то время как в министерстве Канады трудится около 4 тыс. человек; в США примерно 1000 специалистов Департамента сельского хозяйства заняты только внешнеэкономической деятельностью.

Проводимая административная реформа затронула систему управления агропромышленным комплексом не только на федеральном, но и региональном уровнях, где начали создавать деформированные, усеченные и при этом постоянно сокращаемые организационные структуры. Отмечается немало случаев, когда идет частичное или даже полное сокращение управленческого аппарата на районном (муниципальном) уровне.

Согласно приказу Минсельхоза СССР (№ 299 от 31.12.1982 г.), численность служащих в органах управления АПК составляла 162 человека на область. Теперь же в 7 субъектах Российской Федерации их насчитывается по 20 человек, в 12-ти от 21 до 40 человек и лишь в 14-ти субъектах из 84 этот показатель составляет от 101 человека и выше.

Управленческая структура региональных органов сельского хозяйства отличается большим разнообразием и не подстроена под Минсельхоз России: имеется 38 министерств, 23 департамента, 10 комитетов, 10 управлений и 3 главных управления, в которых работают всего 5800 государственных служащих, или менее 70 человек на регион. Из-за малой численности служащих в этих органах управления АПК возлагаемые на них функции выполняются неполностью.

Районные структуры сельского хозяйства также различны: имеется 1122 управления, 566 отделов и 47 комитетов, в которых трудятся около 13 тыс. человек, то есть в среднем на район приходится менее 7 человек.

В ряде регионов вместо районных управлений сельского хозяйства созданы информационно-консультационные центры. В этом случае региональный центр АПК лишается последней возможности государственного воздействия на результаты деятельности муниципальных образований в аграрной сфере.

Существует разграничение понятий «государственное управление» и «государственное регулирование». Управление как экономическая категория может быть прямым и косвенным (см. рисунок). Прямое не может простираться дальше рамок государственной собственности. Косвенное же государственное управление укладывается в понятие «государственное регулирование» и предполагает воздействие на социально-экономические процессы экономическими методами.

В рыночных условиях даже в переходный период начинает действовать принцип разграничения функций государственного и хозяйственного управления. По мере развития рынка должен усиливаться приоритет хозяйственно-экономического управления с участием некоммерческих организаций (союзов, ассоциаций и т.д.), разумеется, в сочетании с государственным управлением. При этом различия между понятиями «государственное регулирование» и «государственное управление» практически нивелируются, если последнее осуществляется преимущественно экономическими методами.

Цели, принципы и функции государственного регулирования – это прерогатива центра. На региональном же уровне требуется обеспечить практическое разделение функций государственного регулирования на административные и экономические.

В структурах управления региональным АПК основной акцент должен быть сделан на использование экономических методов и рычагов, улучшение координации работы органов государственного и хозяйственного управления. Наряду с восстановлением существовавших ранее специализированных органов управления сельским хозяйством и отраслями перерабатывающей промышленности целесообразно иметь и новые управленческие формирования, охватывающие деятельность крестьянских (фермерских) хозяйств, предпринимательства, рыночных структур, маркетинга.

Необходима общая ориентация системы управления на более эффективное хозяйствование и решение социальных проблем. Важно создание единой системы государственного и хозяйственного управления региональным АПК с полным циклом производства, переработки и реализации продукции.

По мере развития рынка, совершенствования и укрепления государственного управления следует в полной мере реализовать функции хозяйственного управления, ориентируя его на принятие решений, которые будут способствовать рациональному использованию имеющихся ресурсов, особенно ограниченных в условиях переходного периода. Решающее значение здесь имеют экономическая свобода и предприимчивость при жестко корректирующей роли государства.

Таким образом, создание эффективной системы управления АПК предполагает в первую очередь совершенствование его организационной структуры, выявление необходимых и потому обязательных функций управления, установление оптимальной численности работников для их выполнения на региональном и районном (муниципальном) уровнях.

Для определения нормативной численности аппарата управления исследовали зависимость количества специалистов от наиболее существенных факторов, поддающихся формализации. Выбор факторов проводили на основе логического анализа, сопоставления собранных статистических данных, монографического изучения организационной структуры, штатов, производственных связей региональных структур АПК, с учетом мнения руководителей и специалистов соответствующих органов управления. Для уточнения факторов использовали такие приемы, как статистические группировки, расчет коэффициентов парной корреляции и др., наряду с этим применяли количественную оценку и качественный анализ факторов.

После отбора нормообразующих факторов осуществляли расчет нормативных формул, для чего определяли форму связи и подбирали математическое уравнение, наиболее полно отражающее взаимосвязь заданных нормативов численности и влияющих на нее факторов.

Для анализа зависимости численности аппарата от совокупности факторов применяли метод множественного регрессионного анализа.

Важный этап формирования регрессионной модели – ее параметризация, то есть выбор характера зависимости.

В нашем случае в качестве модели рассматривалась линейная множественная регрессия, которую можно представить в виде уравнения

у = b0 + b1x1 + b2x2 + b3x3 + b4х4 .

где,

у – численность аппарата управления;

b0  – постоянный коэффициент (постоянная численность аппарата управления независимая от рассматриваемых факторов);

b1, b2… bn – параметры (коэффициенты) управления;

x1, x2… xn – значения нормообразующих факторов.

Расчет параметров был алгоритмизирован и реализован в программной среде Марle 7.

В результате решения выявлено, что наиболее существенными нормообразующими факторами, характеризующими объективные условия производства, являются: площадь сельхозугодий, среднегодовая численность занятых в сельском хозяйстве; количество хозяйств всех категорий, занимающихся сельхозпроизводством, а также стоимость валовой агропродукции (в хозяйствах всех категорий). К трудноформализуемым факторам следует отнести организационные условия производства: структуру хозяйства и принятой системы управления; методы и стиль работы управленческих служб; оснащенность их труда; применяемые системы информации и документооборота и др.

Расчеты показывают, что в среднем региональные структуры АПК должны иметь для выполнения необходимых функций примерно 150 государственных служащих в зависимости от местных условий: объема валовой продукции, площади сельхозугодий, количества сельхозпредприятий и численности работников в них и т.д. На уровне района количество специалистов (государственных служащих) должно быть 18–22 человека. 

Организационно-правовыми вопросами оптимизации управления сельским хозяйством в условиях многоукладной рыночной экономики и возросшей численности хозяйствующих субъектов должны заниматься не только научные учреждения, но и федеральные и региональные органы исполнительной власти.

Из анализа состояния системы управления АПК России следует, что составной частью программы улучшения функционирования агропромышленного производства должно стать формирование такой системы управления, которая значительно повысит его управляемость, обеспечит стабилизацию и развитие производства, улучшит жизнь сельского населения. В свою очередь, это требует большой и согласованной работы, связанной с решениями нескольких узловых вопросов:

во-первых, организационное и экономическое оформление агропромышленного комплекса на всех его уровнях как единого объекта управления;

во-вторых, централизация функций государственного управления АПК в Минсельхозе России, преодоление параллелизма и дублирования;

в-третьих, организация хозяйственного управления на всех уровнях АПК;

в-четвертых, рациональное распределение полномочий между федеральными, региональными и районными (муниципальными) органами управления агропромышленным производством;

в-пятых, типизация статуса, структур и содержания деятельности региональных и районных (муниципальных) органов государственного управления.

Необходимо также установить границы прав и обязанностей органов государственного и хозяйственного управления. Функции органов государственного управления АПК на федеральном, региональном и муниципальном уровнях должны четко фиксироваться и периодически уточняться.

Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации предусматривает в качестве одной из его задач разработку и реализацию мер государственного регулирования продовольственного обеспечения населения. Этого недостаточно.

Целесообразно Минсельхоз России наделить правом решения вопросов, связанных с использованием рыночных регуляторов (гарантированных цен, дотаций, квот на производство и т.д.), и придать ему статус специального уполномоченного государственного органа по обеспечению продовольственной безопасности страны. Это не только повысит его ответственность за деятельность продовольственного комплекса, но и усилит влияние Минсельхоза на другие министерства и ведомства. Такие концептуальные взгляды необходимо закрепить законодательно.

Приходится констатировать, что именно из-за несовершенства экономического механизма, ценового диспаритета, перекосов в кредитно-финансовой и налоговой системах наблюдается подмена органами государственного управления функций хозяйственного управления и самоуправления. Главам соответствующих администраций приходится принимать множество постановлений, в которых или преобладают распорядительные методы, или в определенной степени сочетаются административные и экономические методы, то есть вынужденно совмещаются функции хозяйственного и государственного управления, часто при явном преобладании последнего.

Основным в деятельности системы управления регионального АПК должен стать анализ условий и результатов деятельности сельхозпредприятий, функционирования аграрных рынков, реальной и потенциальной ситуации в продовольственном хозяйстве России и на мировых рынках.

В процессе создания эффективной системы государственного управления АПК можно выделить три узловые проблемы:

определение и четкое разграничение функций государственного управления на всех уровнях, включая непосредственных товаропроизводителей, с учетом их организационно-правового статуса;

создание действенной системы хозяйственного управления;

рациональное сочетание всех видов управления АПК – государственного, хозяйственного и местного.

Дальнейшее повышение эффективности управления агропромышленным комплексом настоятельно требует разработки научно обоснованной программы совершенствования агропромышленным комплексом, охватывающей все уровни управления. К её разработке целесообразно привлечь институты Россельхозакадемии, специалистов Минсельхоза России, представителей некоммерческих организаций (союзов, ассоциаций). Она должна стать действенным дополнением к Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.

 

Литература

1. Гришин Д.В. Составляющие совершенствования системы управления АПК региона / Сб. науч. тр. СевКавГТУ. Серия «Экономические науки». – Ставрополь: ГОУ ВПО СевКавГТУ, № 14, 2005.

2. Кеникстул В.И. Агропромышленный комплекс и рыболовство: проблемы управления и перспективы развития (теория, методология, практика). – M.: МПГУ «Прометей», 2005. – 88 с.

3. Ушачев И.Г. Формирование рациональных систем управления в АПК. – М.: Экономика и информатика, 1999. – 367 с.


Приложеные файлы: Совершенствовать экономическую вертикаль управления АПК