ГНУ Всероссийский научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства Россельхозакадемии
+7 (495) 195-60-16




Журнал «АПК: экономика, управление», № 10, 2009

 

СОВЕРШЕНСТВОВАТЬ СИСТЕМУ УПРАВЛЕНИЯ

ОХОТНИЧЬИМ ХОЗЯЙСТВОМ

 

В.И. КЕНИКСТУЛ, кандидат экономических наук, заведующий отделом управления АПК Всероссийского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства,

А.А. ЕРМАКОВ, генеральный директор ООО «ТЕХНОЛОГИЯ-ИНВЕСТ»

 

охотничье хозяйство, система органов управления, реорганизация структуры управления, охотхозяйственная деятельность, ресурсы и их освоение

 

hunting economy, system of management organs, reorganization of management structure, activities of hunting economy, resources and their development

 

Охотничье хозяйство России представляет собой специфическую сферу деятельности в природопользовании и обладает всеми необходимыми признаками отрасли производства. Это и наличие особого природного ресурса, специфических орудий труда, кадров специалистов, хозяйствующих субъектов; это и промышленные предприятия по переработке продукции и производству орудий труда и снаряжения; сеть специализированных научно-исследовательских учреждений, высших и профессиональных средних учебных заведений; специально уполномоченные органы государственного управления и контроля.

На 1 января 2007 г. в России насчитывалось 2860 юридических лиц, функционирующих в данной сфере деятельности и представляющих различные формы собственности. Занимаемые ими угодья превышают 659 млн. га, что составляет более 43% их общей площади.

По экспертным оценкам в России в настоящее время в различной степени экономически заинтересованы и зависимы от охотничьего хозяйства около 6-8 млн. человек. Организованный охотничий промысел является основным видом занятости для 30 малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Обязательное условие развития этой подотрасли – сохранение ресурсного потенциала и генофонда, который представлен более чем 70 видами охотничьих птиц и 90 видами млекопитающих.

Долгие годы данный сектор экономики возглавляло Главное управление охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР (Главохота РСФСР). В его состав входили три управления: заповедников и республиканских государственных заказников; лесоохотничьих хозяйств; государственных промысловых хозяйств.

Заготовками пушнины и другой продукции охотничьего промысла в доперестроечное время активно занималась кооперативная система Центросоюза (Росохотпушнина).

Главохота сумела сформировать высококвалифицированную охотоведческую службу со своим научным обеспечением, разработала и утвердила законодательную базу, позволявшую решать вопросы как охраны, так и рационального использования охотничьих животных.

Была разработана генеральная схема рационального размещения на территории РСФСР государственных заповедников, заказников, лесоохотничьих, охотничьих и промысловых хозяйств на период до 1990 г.; организована государственная служба учета охотничьих ресурсов; более 90% территории охотничьих угодий России было закреплено за пользователями.

В 1990 г. Главохота вошла в состав Минсельхозпрода России. После чего функционируемая ранее система управления охотничьим хозяйством из разветвленной сложной многофункциональной государственной структуры постепенно превратилась в значительно более упрощенную и недостаточно управляемую. Сказалось и сокращение бюджетного финансирования, и запрет на совмещение государственных и хозяйственных функций и т.д.

Однако Департамент по охране и развитию охотничьих ресурсов, созданный в составе Минсельхозпрода России, еще имел региональные управления охотничьим хозяйством и службу Госохотнадзора; общая численность сотрудников составляла 6500 человек.

Реформы 1990-х годов коренным образом изменили устоявшуюся структуру; промысловые охотничьи хозяйства лишились госдотаций, беспроцентных кредитов. Из-за повышения налогов, роста цен на горючее, транспорт и др. увеличилась себестоимость большинства видов продукции охотничьего промысла, вследствие чего упал спрос и на нее и на услуги. Число штатных охотников уменьшилось почти вдвое. Заготовки мяса диких животных сократились с 16,3 до 2,8 тыс. т; шкурок соболя – с 223 до 103 тыс. ед., белки – с 4,3 до 1 млн. ед. и т.д. Многие промысловые предприятия оказались на грани банкротства. Функции Минсельхозпрода по охране и регулированию численности охотничьих животных в субъектах Российской Федерации выполняли охотуправления.

Начало нового тысячелетия принесло охотничьему хозяйству новые изменения. Кооперативные зверопромхозы и госпромхозы были реорганизованы в акционерные общества или товарищества; колхозы и совхозы, занимавшиеся промыслом, превратились в семейно-родовые общины и т.д. Зато появились элитарные общества и клубы охотников-любителей. Увеличилось браконьерство, а меры его пресечения оказались недостаточно эффективными из-за недостатка инспекторов и техники у охотнадзора.

Децентрализация заготовок, снижение цен на пушнину, появление множества акционерных предприятий и частных заготовителей практически целиком разрушило пушно-заготовительную и охотхозяйственную деятельность этой структуры.

В лучшем положении оказались общественные организации. Сохранилась самая крупная общественная охотничья организация – Ассоциация «Росохотрыболовсоюз». Союз объединяет более 1,8 млн. членов в 76 регионах России. В ведении Ассоциации находилось в тот период 14% территории охотничьих угодий страны, охрану и воспроизводство охотничьих животных на которой осуществляют 6 тыс. штатных егерей и почти 18 тыс. общественников (егерей и дружинников).

Росохотрыболовсоюз существует, в основном, на членские взносы и отчисления от производственной деятельности, а частично – на доходы, получаемые от охотхозяйственной деятельности и оказания услуг охотникам и рыболовам-любителям.

Почти в каждом субъекте Российской Федерации имеется областное общество охотников и рыболовов с сетью районных обществ. Материально-финансовое положение в них колеблется от относительно стабильного до полностью убыточного.

В 2004 г. в стране вновь началась реформа федеральных органов исполнительной власти. Департамент охотничьего хозяйства был ликвидирован, а выполняемые им функции распределены между Федеральным агентством по сельскому хозяйству (Россельхоз) и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор). При этом половина функций, осуществляемых ранее Охотдепартаментом, была утеряна на длительное время и не вошла в сферу деятельности созданных органов государственной власти. После ликвидации Россельхоза его функции перешли в Центральный аппарат Минсельхоза России, где этими вопросами почти 2 года занимались всего 3-4 специалиста.

На момент реорганизации в ведении Охотдепартамента Минсельхоза России еще находились 84 региональных управления по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных, 22 государственных опытных охотничьих хозяйства, информационно-вычислительный центр охотничьих животных и Сочинский общереспубликанский государственный заказник. В региональных управлениях действовали 56 заказников без образования юридического лица.

Такая структура не могла существовать в новой концепции управления государством и, естественно, подлежала реорганизации, что повлекло за собой коренную ломку остатков когда-то мощной и положительно зарекомендовавшей себя управленческой системы Главохоты.

Основная часть штатной численности (21 чел.) была из департамента передана в Россельхознадзор. Региональные охотуправления, несмотря на то, что в их задачи помимо надзора входила работа по ведению учета и мониторингу охотничьих животных, регулированию их использования, были признаны надзорными учреждениями. Более того, в правительство было внесено предложение об их ликвидации и передаче штатной численности Россельхознадзору для усиления его региональных структур (6500 человек).

Федеральное агентство по сельскому хозяйству, на которое возлагались функции по охране, воспроизводству, учету и мониторингу охотничьих животных, не имело в регионах каких-либо структур для выполнения этой работы, а вскоре было вообще ликвидировано.

В декабре 2004 г. в Федеральный закон «О животном мире» законодатели вносят дополнения, разграничивающие компетенцию федеральных и региональных органов власти, и практически разделяющие всю «живность» охотничьего хозяйства на составляющие части. Однако уже через год эти «усовершенствования» были признаны необоснованными, а в закон внесены новые изменения.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации были переданы следующие полномочия:

организация и осуществление охраны и воспроизводства объектов животного мира (за исключением, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения), а также охрана среды их обитания;

установление по согласованию с Минсельхозом России объемов (лимитов) и регулирование численности охотничьих животных (за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях федерального значения);

введение на территории субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование охотничьих животных (по согласованию с Минсельхозом России);

ведение государственного учета охотничьих животных с последующим представлением сведений Минсельхозу России;

выдача лицензий (за исключением распорядительных) на использование охотничьих животных, а также разрешений на их разведение и содержание в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания;

контроль за использованием капканов и ловушек, а также за оборотом продукции, получаемой от объектов животного мира;

государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации и т.д.

Все многочисленные реорганизации государственных органов управления охотничьим хозяйством начиная с 1990 г. носят, в основном, негативный характер. Непродуманное «реформирование» разрушило десятилетиями создаваемую систему управления и контроля за охотничьим хозяйством, а также систему государственного учета, мониторинга и регулирования использования охотничьих животных. С ликвидацией региональных охотуправлений стало невозможно проводить федеральные целевые учеты численности охотничьих животных. Прекращена деятельность федеральных заказников, ликвидированы их штаты, утрачено имущество. Сотрудники государственного охотничьего надзора потеряли самостоятельность и лишились права на хранение и применение оружия, специальных средств и т.д.

В 2005 г. в структуре Минсельхоза России создается отдел охотничьего хозяйства, а затем в декабре 2006 г. – соответствующий департамент. Но у него по-прежнему нет территориальных органов. После передачи их субъектам Федерации на территориях регионов появились структуры управления, создаваемые вроде бы в соответствии с Федеральным законом (№ 258-ФЗ), предусматривающим организацию специально уполномоченных для этого органов. Они образуются в самых различных структурах субъектов Российской Федерации – министерствах природных ресурсов, минсельхозах, комитетах по экологии и т.д. Надо ли говорить, что зачастую их руководители не имеют соответствующего образования и опыта в данной сфере деятельности.

Так, в Псковской области вопросами охраны и использования охотничьих животных теперь вынужден заниматься Государственный комитет по лицензированию и природопользованию; в Республике Коми вопросами охотничьего хозяйства занимается Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, в Удмуртской Республике – управление охраны фауны и т.д.

Крайне важно поэтому унифицировать органы управления охотничьим хозяйством в регионах не только по названию, но и функциональным обязанностям.

Для обеспечения деятельности указанных органов Россельхознадзор должен был перевести в региональные структуры госохотнадзора 6500 человек. Фактически передано примерно 1,5 тыс. ед. штатной численности, хотя в Российской Федерации имеется более 1800 административных районов.

В итоге вместо стройной системы специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных и среды их обитания в России выстраивается структура, не способная решать поставленные задачи.

Так, авиоучеты диких животных, проводимые ранее широкомасштабно ФГУ «Центрохотконтроль», в 2006 г. коснулись лишь локальных территорий. Из-за отсутствия кадров, надлежащих средств, специального транспорта практически прекратились зимние маршрутные учеты численности животных.

Отсутствие единого федерального органа, имеющего хозяйственные функции и ответственного за охрану и регулирование использования охотничьих животных, крайне отрицательно сказывается на государственной политике в этой сфере деятельности. Охотничье хозяйство теперь не может иметь возможности отстаивать свои интересы в органах государственной власти, влиять на содержание законодательных актов.

В Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. вопросы развития охотничьего хозяйства не нашли своего отражения.

Между тем, нельзя отрицать зависимость животноводства от состояния охотничьего хозяйства. Согласно представленным в Минсельхоз России отчетам, в 43 субъектах Российской Федерации за 2004-2007 гг. волки нанесли животноводству ущерб на общую сумму более 900 млн. руб. Особенно пострадали Республика Дагестан (волками уничтожено 3375 голов крупного рогатого скота, 940 лошадей, 59 свиней на общую сумму почти 250 млн. руб.), Республика Саха (Якутия) (свыше 25 тыс. оленей и более 2 тыс. лошадей), Пермский край.

Сейчас общая численность волков оценивается в 45 тыс. особей. Сокращение этого количества на 20% позволило бы сохранить более 83 тыс. условных голов диких копытных животных, или 920 млн. руб. в денежном эквиваленте. Однако проведение требуемых для этого мероприятий невозможно из-за отсутствия средств – необходимо около 50 млн. рублей.

Плановая добыча диких животных при умелой ее организации может приносить немалую прибыль в государственный бюджет. Однако выделенные лимиты повсеместно не осваиваются (см. таблицу). (Справочно: в США прибыль от охотничьего хозяйства составляет около 40 млрд. долл.).

Например, численность лося (2008 г.) около 580 тыс. особей, добыча в сезон 2007/2008 гг. почти 15 тыс. при лимите изъятия 24,2 тыс. особей. Численность кабана 357,6 тыс. особей (2008 г.), добыча в сезон 2007/2008 – почти 30,8 тыс. при лимите изъятия – 56,5 тыс. особей. Численность лисиц по состоянию на I кв. 2007 г. 586 тыс. особей, добыча в сезон – 57,2 тыс. особей и т.д.

Численность и добыча диких животных в Российской Федерации*

 

 

Численность поголовья

в 2008 г., тыс.

Лимит

изъятия (2007-2008), тыс. гол.

Добыча (2007-2008), тыс. гол.

Освоение лимита, %

Лось

578,3

24,2

15

62

Кабан

357,6

56,5

30,7

54,5

Медведь бурый

159,5

10,5

3,2

30,7

Медведь белогрудый

6,8

0,3

0,1

44,8

Косули

804,6

36,2

21,3

58,8

Снежный баран

46,8

0,56

0,2

32,1

Туры

30,1

0,26

0,1

56,8

Овцебык

3,5

0,1

0

-

Соболь

1603,0

304,3

247,5

81,3

Бобры

445,8

37,3

8,9

23,8

Рысь

6,8

0,4

0,15

36

Кабарга

104,1

1,8

1,4

80

Дикий северный олень

300,4

52,5

21,4

40,7

Выдра

53,5

1,5

0,28

18

Благородный олень

137,1

7,3

3,6

48,6

* По данным ФГУ «Центрохотконтроль».

 

В последние годы прослеживается тенденция, когда состоятельные организации и граждане «под флагом» охраны природы, пользуясь несовершенством российского законодательства, создают охотничьи заказники, которые во многих случаях становятся вотчинами для узкого круга людей.

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (часть II. ст. 333.3) установлены следующие ставки сбора за каждый объект животного мира: за медведя – 3 тыс. руб., лося – 1,5 тыс. руб., кабана – 450 руб.

Однако анализ предоставляемых услуг в области охотничьего хозяйства выявил, что на базе «Бриз» (Ярославская область) за отстрел бурого медведя требуют уплатить 50 тыс. руб., на базе «Лайдосалми» (Республика Карелия) – 75 тыс., а в хозяйстве «Великовское» (Нижегородская область) ставку подняли до 150 тыс. руб.

Скорее всего по этим причинам общая годовая добыча бурого медведя за сезон 2007/2008 гг. составила 3238 особей при утвержденном лимите отстрела 10558 особей, то есть лимит освоен на 30,7%. В связи с ростом численности бурые медведи наносят ощутимый ущерб животноводству, пчеловодству, угрожают жизни людей. Отмечены неоднократные случаи появления медведей в поселениях и даже в городах (Магадан, Петропавловск-Камчатский и др.).

Отстрел лося обходится охотнику от 20 до 45 тыс. руб. (базы: «Бриз», «Казачка Ия» в Иркутской области, хозяйство «Великовское»); стоимость отстрела кабана устанавливается от 24 до 45 тыс. руб.

Сюда надо прибавить плату за проживание (от 2 до 6 тыс. руб. в сутки), предоставление егерского и транспортного обслуживания. Понятно, что при таких ценах организованная охота оказывается доступной лишь очень богатой прослойке охотничьего общества. Многие охотники проживают в сельской местности, для них отстрел диких животных – это дополнительный ресурс питания. Завышая цены, охотников толкают на браконьерство.

Кстати, во Франции в рамках охотничьего плана на основании закона на отстрел кабанов, оленей, косуль и других крупных животных, утверждается оплачиваемая охотником такса за каждого добытого зверя. Размер указанной таксы утверждается совместным решением министра, отвечающего за охоту и министра, отвечающего за бюджет. Он не должен превышать следующих показателей: благородный олень – 600 франков (примерно 2500 руб.); лань и муфлон – 400 франков (1600 руб.); пятнистый олень и косуля – 200 франков (800 руб.); кабан – 100 франков (400 руб.) и т.д.

Постановлениями Правительства Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения животным миром, в том числе и охотничьими животными, отнесены к совместному ведению федеральными органами власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Исходя из этого основополагающего принципа, представляется целесообразным не разделять полностью полномочия в сфере охраны и использования охотничьих животных между федеральной властью и властью субъектов Федерации, а наоборот, сконцентрировать их в единую систему государственного управления, как это было, например, в службе охотнадзора бывшей Главохоты. Тогда территориальные охотуправления имели двойное подчинение: органам федеральной власти и исполнительной власти на местах. Такая структура позволит концентрировать средства, поступающие из федерального и региональных бюджетов. Под эгиду федерального органа власти по охране и регулированию использования охотничьих животных целесообразно вернуть государственные заповедники, а также госохотхозяйства и заказники как федерального, так и местного значения. Дополнительными источниками финансирования должны быть средства, получаемые от выдачи лицензий на добычу охотничьих животных, удостоверений на право охоты, а также отчисления от прибыли предприятий по продаже охотничьего оружия, мяса диких животных и др.

Грамотное управление – это гарантия успеха. Стратегические задачи (долгосрочные планы) должны быть в компетенции федеральных органов государственной власти и государственных органов власти субъектов Федерации. Тактические задачи (кратко- и среднесрочные планы) – в компетенции представителей федеральных органов власти на местах с участием региональных органов и охотпользователей. Текущие задачи (срочное, ежегодное исполнение) должны решать региональные органы исполнительной власти, охотпользователей и экологов.

Управление охотничьим хозяйством страны требуется возложить на единственный, специально уполномоченный государственный орган с хорошо скоординированной региональной системой и имеющий хозяйственные функции.

Принятие Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (№ 209-ФЗ от 24.07.2009 г.) наводит на размышление о целесообразности подготовить дополнения к Государственной программе развития сельского хозяйства. Они должны касаться следующих аспектов:

воссоздание департамента охотничьего хозяйства в составе Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, который был объединен в текущем году с департаментом лесного хозяйства;

создание Федеральной службы лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, осуществляющей реализационные и контрольные функции в области лесного хозяйства, охраны, воспроизводства и использования животного мира, подчиненной непосредственно одному из заместителей министра. Федеральная служба должна иметь свои территориальные органы – региональные территориальные инспекции лесного и охотничьего хозяйства;

перевод всех сотрудников охотничьего хозяйства (кроме младшего обслуживающего персонала) в ранг федеральных государственных служащих (по аналогу с Россельхознадзором). На период выполнения служебных функций сотрудники должны иметь табельное оружие и носить установленную форменную одежду;

разработку концепции, методических рекомендаций и положений по совершенствованию охотничьим хозяйством необходимо поручить специалистам научно-исследовательских институтов и практикам.

 

Литература

 

1. Мельников В.К., Мельников В.В. Современные проблемы организации охотничьего хозяйства России, охотничьего туризма и анализ правового обеспечения его в зарубежных странах и России. – М.: ООО «Столичная типография», 2008.

2. Улитин А.А. Охотничье хозяйство и природопользование России на рубеже веков. – М.: Вече, 2005.


Приложеные файлы: Совершенствовать систему управления охотничьим хозяйством